Il concetto di ente pubblico tra interpretazioni giurisprudenziali e non solo

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13/04/23

Le sentenze della Corte d’Appello di Milano n. 2132/2018 e 966/2021 costituiscono un fondamentale punto di approdo al fine di comprendere se il gestore del Servizio Idrico Integrato, in ragione della sua particolare conformazione societaria (cfr società in House providing), possa emettere ingiunzione fiscale per il recupero degli importi derivanti dalla fatturazione delle attività connaturate ai servizi resi (erogazione idrica, canoni di fognatura e depurazione dell’acqua). 

Sotto tale profilo granitico era l’orientamento del Tribunale di Milano, sino al 2018, in ordine al quale le società del servizio idrico integrato non avrebbero potuto emettere ingiunzione fiscale in quanto soggetti non rientranti nello stretto novero previsto dal R.D. n.639/1910, essendo società a capitale misto. 

L’orientamento è mutato grazie alla presa di posizione dei giudici di appello, apice di un percorso di evoluzione giurisprudenziale fondata su una visione necessariamente dinamica del diritto. 

Punto di partenza su cui si fondano le basi del nuovo indirizzo è stata la pronuncia della Corte Costituzionale n. 277 del 13/07/2000, che aveva dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 r.d. 639/1910 nella parte in cui estendeva la procedura speciale di riscossione ai proventi di servizi pubblici anche in ipotesi di pretesa creditoria derivante da contratto stipulato tra l’utente e un’azienda municipalizzata.

La giurisprudenza, infatti, è oggi schierata nel senso di un’interpretazione estensiva di detta norma, riconoscendo perciò piena legittimità a tutti quei soggetti che, seppure non enti pubblici in senso proprio, comunque operano in veste pubblica per la riscossione delle proprie entrate. 

A questo punto il dibattito non può non investire lo stesso concetto di “ente pubblico ricordando come, in materia, dottrina e giurisprudenza, abbiano individuato gli indici di riconoscimento del carattere pubblico di un ente non sulla base di una linea dogmatica e formalistica, ma in ragione della sussistenza di caratteristiche quali l’autarchia dell’ente, l’autotutela, il carattere autoritativo delle scelte, la indisponibilità dei beni finalizzati al conseguimento dei propri scopi, la cura di interessi pubblici. Significative sul punto le parole del Consiglio di Stato, sez.VI, 17.12.2005 n. 5830, secondo cui: “devono considerarsi enti pubblici anche le società che svolgono attività di rilievo oggettivamente pubblicistico e che proprio per questo sono tenute ad operare come pubbliche amministrazioni”. 

Nel caso qui in interesse è possibile qualificare come “oggettivamente  pubblicistico il servizio erogato dal gestore del servizio idrico integrato (gruppo Cap) nei Comuni della provincia di Milano, con ciò garantendo il controllo pubblico degli enti soci. 

La società Cap Holding s.p.a. in quanto titolare delle attività di fatturazione e riscossione per conto del gruppo Cap è concessionaria tramite un provvedimento di diritto pubblico che trasla il diritto di distribuire l'acqua potabile dal Comune dapprima ed oggi dall'Azienda Provinciale - Ufficio d'Ambito, ex d. lgs. 152/2006 e successive modificazioni, e pertanto per principi generali del diritto amministrativo la tariffa può essere riscossa dal concessionario privato, ma in house, attraverso le forme dell'ingiunzione fiscale.

In tale contesto la qualifica di ente pubblico viene in rilievo sulla base delle qualità intrinseche dell’ente, che svolge un servizio pubblico con poteri autoritativi. 

Un’importante crepa nell’orientamento giurisprudenziale precedente, ovverosia dell’impossibilità per il soggetto in house di emettere ingiunzione fiscale, è stata inferta dalla sentenza del Supremo Collegio che a Sezioni Unite (Cass. Civ., Sez. Unite 25.11.2013 n. 26283) ha definitivamente stabilito che “la società in house …. non è altro che una longa manus della pubblica amministrazione, al punto che l'affidamento pubblico mediante in house contractneppure consente veramente di configurare un rapporto contrattuale intersoggettivo (Corte cost. n. 46/13) di talché “l’ente in house non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa” (Cons. Stato, Ad.plen. n.1/8). Il velo che normalmente nasconde il socio dietro la società è dunque squarciato: la distinzione tra socio (pubblico) e società (in house) non si realizza più in termini di alterità soggettiva.”. 

Va evidenziato che i requisiti richiesti dalla legge sono integralmente detenuti da Amiacque s.r.l. e per essa Cap Holding spa, così come recentemente confermato anche dal Tribunale di Monza. 

Ritornando nuovamente sull’erroneità della qualificazione di Amiacque come società mista appare opportuno sottolineare come il capitale sociale della stessa sia interamente posseduto da enti pubblici. Amiacque e per essa Cap holding s.p.a. possiede, infatti, i connotati qualificanti la società in house, come descritti dalla giurisprudenza nazionale e comunitaria, ossia [1] la natura esclusivamente pubblica dei soci, [2] l'esercizio dell'attività in prevalenza a favore dei soci stessi e [3] la sottoposizione ad un controllo corrispondente a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici; requisiti, questi, presenti cumulativamente e contemporaneamente ed ancorati a precise e non derogabili disposizioni dello statuto sociale (cfr. Cass. Civ., Sez. Un. 25.11.2013 n. 26283). 

Come anticipato di grande impatto sono state le pronunce della Corte d’Appello di Milano per il tramite della quale i giudici, richiamando la Cass. Civ. S.U.  25.11.2013 n.26283, hanno messo in evidenza come AMIACQUE, costituita per svolgere attività “nell’interesse prevalente della società controllante e, per tramite di essa, degli Enti pubblici territoriali che sono soci della prima (art. 5 dello Statuto AMIACQUE),  sia da configurarsi quale longa manus di un’amministrazione pubblica - quale certamente è quella dell’ erogazione dell’acqua potabile alla comunità - e, dunque, quale sua articolazione interna, condannando la decisione di primo grado di escluderla dalla facoltà di emettere ingiunzione ex artt.3 r.d. 639/1910 e 32 d.lgs 150/2011. 

In conclusione, a Cap Holding (già Amiacque) è stata correttamente riconosciuta, recependo gli orientamenti giurisprudenziali sopra riportati, piena legittimazione nell’utilizzo dello strumento in discussione sulla base di una visione sostanziale della sua natura e attività, pena una insostenibile staticità del diritto nonché un’ingiustificata discriminazione in violazione dell’art. 3 della Carta Fondamentale.

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